张勇：坚持依法治港治澳 维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序
坚持依法治港治澳 维护宪法和基本法
确定的特别行政区宪制秩序
张勇
作为构筑深港跨境交通“东进东出、西进西出”大通关格局的重要一极，深圳东部过境高速公路为服务粤港澳大湾区建设提供一条新的“黄金通道”。图为莲塘口岸夜景。新华社发（深圳市口岸办供图）
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法和基本法在特别行政区治理中的重要作用。2014年6月，国务院新闻办公室发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书指出：“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。宪法作为国家的根本法，在包括香港特别行政区在内的中华人民共和国领土范围内具有最高法律地位和最高法律效力。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，依法保障“一国两制”实践，要“坚持宪法的最高法律地位和最高法律效力，全面准确贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，严格依照宪法和基本法办事”。党的十九大报告指出，保持香港、澳门长期繁荣稳定，必须“严格依照宪法和基本法办事”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调，“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的宪制秩序”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》再次重申，“坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”。
党的二十大报告充分肯定了“一国两制”显著的制度优势，为新时代坚持和完善“一国两制”指明了前进方向。报告强调，要“全面准确、坚定不移贯彻‘一国两制’、‘港人治港’、‘澳人治澳’、高度自治的方针，坚持依法治港治澳，维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”。这一重要论述，体现了党中央对特别行政区治理的规律性认识提升到了新高度新境界，既是对香港、澳门回归祖国特别是党的十八大以来“一国两制”实践规律的深刻总结，是在新时代新征程中全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，也是实现港澳地区长治久安、为中华民族伟大复兴更好发挥作用的必由之路，对于推动“一国两制”实践行稳致远具有重要的指导意义。
一、坚持依法治港治澳，是“一国两制”成功实践得出的一条重要经验
习近平总书记指出，“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理。要善于运用法治思维和法治方式进行治理”。以法治思维和法治方式处理港澳问题，是党中央深入推进全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现和宝贵经验。回顾过往，香港、澳门的“一国两制”实践之所以能够乘风破浪、扬帆远航，取得举世公认的成功，其中一条重要的经验就是坚持依法治港治澳，充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，始终在法治的轨道上将“一国两制”实践推向前进。
1982年12月，五届全国人大五次会议通过并颁布我国现行宪法，其中规定，“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”；全国人民代表大会“决定特别行政区的设立及其制度”。上述宪法规定，为采取“一国两制”方针实现国家统一，以及回归后的香港、澳门贯彻“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治方针，实行不同于祖国内地的资本主义制度和政策，提供了根本法依据。之后根据宪法，全国人民代表大会在1990年4月和1993年3月先后制定了香港基本法、澳门基本法，将“一国两制”方针法律化、制度化，分别规定了香港特别行政区、澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对香港、澳门基本方针政策的实施。
香港特别行政区、澳门特别行政区成立后，全国人大及其常委会、中央人民政府、中央军事委员会严格按照宪法和基本法办事，依法履行宪制责任，行使中央对特别行政区的全面管治权，有力地维护了国家主权、安全、发展利益和港澳繁荣稳定。全国人大常委会先后5次解释香港基本法、1次解释澳门基本法，多次就两个特别行政区的民主政治和经济社会发展等重大问题作出决定，增减在特别行政区实施的全国性法律，对特别行政区立法机关制定的法律予以备案审查，对特别行政区高级法官的任免进行备案。中央人民政府依法任命历任行政长官和历届特别行政区政府主要官员，管理与特别行政区有关的外交、国防等应当由中央负责的事务，支持、指导行政长官和特别行政区政府依法施政，监督特别行政区高度自治权的依法行使。
党的十八大以来，针对香港、澳门落实“一国两制”的体制机制不健全、国家安全受到严重挑战等问题，特别是2019年香港爆发“修例风波”后一度出现的严峻局面，中央依照宪法和基本法有效实施对特别行政区的全面管治权，出台了一系列重大举措，作出了若干新的制度安排。2020年5月，十三届全国人大三次会议作出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定，授权全国人大常委会制定香港国安法并决定在香港特别行政区公布实施。随后，全国人大常委会在2020年8月和11月先后作出关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定、关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定，有效解决了因香港特别行政区立法机关无法正常进行换届选举而出现空缺的问题，明确了丧失立法会议员参选或者出任资格的法定情形。2021年3月，十三届全国人大四次会议作出关于完善香港特别行政区选举制度的决定，授权全国人大常委会修订了香港基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法和附件二香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序，全面贯彻并落实“爱国者治港”原则，形成了一套符合香港法律地位和实际情况的民主选举制度。2022年12月，全国人大常委会通过关于《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》第十四条和第四十七条的解释，及时妥善地解决了香港国安法实施中遇到的实际问题，确保了香港国安法的正确有效实施。全国人大及其常委会上述“决定+立法”“决定+修法”以及各项决定、法律解释等重大法治举措的相继出台，弥补了香港特别行政区维护国家安全制度机制中存在的漏洞和缺陷，有效地打击和震慑了香港特别行政区内危害国家安全的违法犯罪活动，强有力地维护了特别行政区政权安全和社会稳定，将香港的管治权牢牢掌握在中央政府和爱国爱港力量手中，从根本上维护了宪法和香港基本法确定的特别行政区宪制秩序，切实维护了国家主权、安全、发展利益，推动了香港局势实现由乱到治的重大转折，并为香港未来实现由治及兴奠定了政治和法治的基础。
不仅如此，中央还积极运用法治方式帮助香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题，推进粤港澳大湾区建设，支持香港、澳门更好融入国家发展大局。全国人大常委会运用宪法和基本法赋予的权力，2017年12月作出关于批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》的决定，2019年10月作出关于授权澳门特别行政区对横琴口岸澳方口岸区及相关延伸区实施管辖的决定，2020年8月作出关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定。2021年3月，十三届全国人大四次会议审议通过《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，在专章中强调要积极稳妥推进粤港澳大湾区建设，支持港澳巩固提升竞争优势，从体制机制、平台建设、互联互通、交流合作等多方面支持港澳更好融入国家发展大局。
上述这些重大的法治举措，是中央在新时代坚持依法治港治澳、坚持和完善“一国两制”制度体系的生动实践与最新发展，具有重要的制度创新意义，必将为香港、澳门的长远发展提供新的历史机遇，对香港、澳门的“一国两制”实践产生深远的影响。实践证明，只要牢固占据法治高地，充分运用宪法和基本法赋予的权力，坚定维护特别行政区的宪制秩序和法治秩序，不断完善与宪法和基本法实施相关的制度机制，就能够最大程度争取人心、凝聚共识，确保“一国两制”事业安如磐石，推动“一国两制”实践迈向深入。
二、坚持依法治港治澳，必须坚持维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序
坚持全面依法治国，首先要坚持依宪治国；坚持依法治港治澳，也首先要坚持依宪治港治澳。宪法规定的是国家的重大制度和重大事项，是国家根本法和治国安邦的总章程，是国家一切法律法规的总依据、总源头，在我国的法律体系中居于核心地位，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法在包括特别行政区在内的全国范围内实施，无论香港特别行政区还是澳门特别行政区，都只有一部最高法律规范，那就是《中华人民共和国宪法》。
香港基本法、澳门基本法是根据宪法制定的基本法律和全国性法律。它们将“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方针，以及在香港特别行政区、澳门特别行政区实行的制度，以法律的形式规定下来，是宪法有关规定的实施法与保障法。因此可以说，宪法是“母法”，香港基本法、澳门基本法是“子法”。坚持“一国两制”、理解并实施基本法，必须尊重和维护宪法的权威，符合宪法的精神及相关规定。绝不能脱离宪法来理解和执行基本法，更不能抗拒和抵触宪法，否定宪法在特别行政区的最高法律地位和法律效力。在特别行政区层面，基本法是特别行政区的宪制性法律，特别行政区的制度和政策均应以基本法的规定为依据，特别行政区的法律均不得与基本法相抵触。
香港、澳门回归祖国后，重新纳入到国家统一的治理体系之中，建立起以“一国两制”方针为根本遵循、依宪法和基本法而确定的特别行政区宪制秩序。而在一段时间内，港澳社会对宪法在特别行政区的实施问题存在不当理解，甚至有“只知基本法，不知宪法”的片面认识，称基本法为特别行政区的“小宪法”，而忽略宪法在特别行政区的根本法地位和作用。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央突出宪法在特别行政区治理中的作用，强调宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础，宪法和基本法确定特别行政区的宪制秩序。当然，这不是将宪法和基本法置于同一法律位阶之上，认为它们具有同等的法律效力和法律权威，而是强调它们在构建特别行政区法律制度和宪制秩序方面所共同起到的基础性作用。这其中，宪法作为规定特别行政区制度的最高法律渊源，发挥了根本法作用。如果缺少了宪法，基本法就是“无源之水”“无本之木”。特别行政区不存在一个脱离宪法的“宪制”，也不存在一个脱离宪法的“法治”。而基本法作为规定特别行政区制度的最为全面系统的基本法律，发挥了主体法律和特别行政区宪制性法律的作用。如果没有基本法，“一国两制”方针以及宪法所规定的特别行政区制度就无法在香港、澳门得以具体落实，依法治港治澳就缺少了明确具体的法律依据。因此，宪法和基本法两者既缺一不可，又不可分割，离开了宪法或离开了基本法都无法正确认识特别行政区法治和宪制的基本特点，从而也无法对特别行政区依法实施有效的管治。
全面准确理解并贯彻依法治港治澳原则，必须在特别行政区牢固树立国家宪法意识和基本法意识，维护宪法和基本法的权威，捍卫宪法和基本法的尊严，既确保宪法和基本法的有效实施，也确保根据宪法和基本法所制定的各项涉港澳法律规范的有效实施。在落实宪法和基本法确定的宪制秩序时，要把中央依法行使权力和特别行政区履行主体责任有机结合起来，完善与基本法实施相关的制度和机制，加强港澳社会特别是公职人员和青少年的宪法和基本法宣传教育。这些都是“一国两制”实践的必然要求，也是全面推进依法治国和维护港澳社会法治的应有之义。
三、坚持依法治港治澳，应当着力于坚持和完善“一国两制”制度体系
彰显“一国两制”显著的制度优势，推动“一国两制”的实践行稳致远，必须在夯实宪法和基本法共同构成的特别行政区宪制基础上，致力于坚持和完善“一国两制”制度体系。首先，应当理解好、把握好“坚持”与“完善”之间内在的、辩证的关系。一方面，既要一以贯之地坚持“一国两制”制度体系，确保“一国两制”方针不会变、不动摇，长期坚持这个经过实践检验、具有强大生命力和巨大优越性的好制度；另一方面，又要与时俱进地完善“一国两制”制度体系，确保“一国两制”实践不变形、不走样，及时有效应对新情况新问题，充分发挥“一国两制”应有制度功效，使得“一国两制”事业永葆生机活力。
第一，要落实中央对特别行政区全面管治权，坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一。根据宪法，我国所实行的是单一制的国家结构形式，这主要是由我国的历史传统、具体国情所决定的。中央政府对其所辖全部领土享有全面的管治权，并基于治理需要而相应设立包括特别行政区在内的各个地方行政区域及其政权机关，授予其一部分地方事务的管理权。特别行政区虽然有别于国家其他地方行政区域，实行特别行政区制度、行使高度自治权，但仍要遵循单一制下地方行政区域受中央人民政府管辖、向中央人民政府负责、被中央人民政府监督的要求。中央在对特别行政区行使全面管治权时，某些为维护国家主权安全和领土完整所必不可少的权力由中央保留并直接行使，而另一些涉及特别行政区高度自治范围内事务的权力，由中央授权特别行政区依法行使。坚持和完善“一国两制”制度体系，在中央层面，首先要依法履行宪制责任，根据港澳管治实际需要，积极行使对特别行政区的全面管治权，以维护中央权威和特别行政区宪制秩序；同时要充分尊重特别行政区依法享有的高度自治权，发挥特别行政区的积极性，坚定支持特别行政区依法行使高度自治权。对于特别行政区，则应当珍惜中央的信任和支持，依法行使好被授予的高度自治权，自觉接受中央的监督，绝不能用特别行政区高度自治权来否认甚至对抗中央的全面管治权。总之，全面准确地贯彻“一国两制”方针、实现特别行政区的良政善治，必须要将落实中央全面管治权与保障特别行政区高度自治权统一衔接好，哪一个方面都不能偏废。
第二，要落实“爱国者治港”、“爱国者治澳”原则，将特别行政区管治权牢牢掌握在爱国者手中。对国家效忠，是从政者必须遵循的基本政治伦理；政权必须掌握在爱国者手中，这是世界通行的政治法则。世界上没有一个国家、一个地区的人民会允许不爱国甚至卖国、叛国的势力和人物掌握政权。同理，在特别行政区实行的“港人治港”、“澳人治澳”也是有界限和标准的，这就是依照基本法产生的特别行政区管治者，必须由尊重中华民族，诚心诚意拥护祖国对香港、澳门恢复行使主权，不损害香港、澳门繁荣稳定的爱国者组成。这是确保“一国两制”不偏离正确航道，香港、澳门长治久安的必然要求。特别是处于政治体制核心位置的行政长官，必须符合爱国爱港或者爱国爱澳、中央信任、有管治能力、港人或者澳人拥护的标准。中央对特别行政区法定公职人员是否拥护基本法、是否效忠国家和特别行政区，负有监督责任。坚持和完善“一国两制”制度体系，必须要高举爱国爱港、爱国爱澳的旗帜，坚持以维护国家主权、安全、发展利益和港澳的繁荣稳定为根本宗旨，在法律制度层面守护好特别行政区管治权。在特别行政区法律制度中，绝不能允许任何危害国家主权安全、挑战中央权力和基本法权威、利用香港或澳门对内地进行渗透破坏的活动存在的空间，绝不能允许任何境外敌对势力和反中乱港、反中乱澳分子进入到特别行政区政权机关中染指特别行政区管治权。
第三，要落实特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制。当前针对香港特别行政区，已经从中央层面构建起特别行政区维护国家安全的法律制度体系，香港本地立法也作了相应修改。但对全国人大有关决定和香港国安法所规定的法律制度、执行机制和原则精神的理解适用、准确贯彻、全面实行尚还有一个深入细化的过程，这些都需要中央有关部门和香港特别行政区行政、立法和司法机关相互配合共同做好法律实施工作。同样重要的是，香港特别行政区应当根据香港基本法和全国人大有关决定的要求，尽快完成制定香港基本法第二十三条有关立法工作任务，履行应负的宪制责任。另一方面，澳门特别行政区因应形势发展的需要，也对本地维护国家安全的法律作了修改，今后的关键是更好地执行法律规定、落实法律制度。下一阶段，香港特别行政区和澳门特别行政区应深刻领会和把握中央精神以及维护国家安全法律规定的要求，通过特别行政区立法、司法、执法等工作确保其全面落地、有效实施，并着力于培育维护国家安全的社会政治环境，切实提升全社会的国家安全意识，使得维护国家安全的观念深入人心，努力形成有利于法律实施的社会氛围和政治生态。
第四，要坚持特别行政区行政主导的政治体制。两部基本法所规定的特别行政区政治体制，不是“三权鼎立”，也不是“立法主导”或“司法主导”，而是以行政长官为核心的行政主导体制。这一特殊的设计，符合特别行政区作为中央人民政府直辖下享有高度自治权的一个地方行政区域的法律地位，保留了其回归前原有政治体制中行之有效的部分，是实现“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治最好的政权组织形式，是最有利于香港、澳门发展的制度安排。在行政主导政治体制中，行政长官作为特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，要对中央人民政府和特别行政区“双负责”，是连接中央与特别行政区、“一国”与“两制”的重要枢纽，必然要在特别行政区政权机构的运作中处于主导地位。与此同时，特别行政区的行政机关和立法机关既相互制衡又相互配合，司法机关独立行使审判权，各个政权机关依照基本法规定的权限共同维护行政主导体制的正常运作。坚持和完善“一国两制”制度体系，必然有利于行政主导政治体制发挥应有的制度功效，特别行政区治理水平和治理效能得以进一步提高。为此，要着力完善特别行政区治理体系，维护行政长官权威地位，强化行政主导，提高政府部门和立法机关办事效率，完善特别行政区司法制度和法律体系，以有序高效的制度运作为特别行政区的繁荣稳定和未来发展开拓新空间、增添新动能。
（作者系全国人大常委会香港基本法委员会副主任、澳门基本法委员会副主任、法制工作委员会副主任，中国法学会香港基本法澳门基本法研究会会长，文章发表于《民主与法制》周刊2023年第6、7期）
